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清朝是我国最后一个封建王朝,也是古代官制典章的集大成者。在清代官制中,总督是地方行政长官,而尚书是京城部院之首。至于两者谁高谁低,谁的权限更大,类似总公司的部门经理与分公司老总,只能说因人因时因势的不同而有所区别。
一、总督的职责
总督是正二品官员,凡加尚书衔者为从一品。
按照清代官制,各省总督空缺“开列具题”,凡外官不分满、蒙、汉,应升人员一并开列。按照惯例,总督由都察院左都御史开列,以各部侍郎以及各省巡抚升任。总督的职责是:
“掌总治军民,统辖文武,考核官吏,修饬封疆——《清朝通典》”
因此,总督所管辖省份的一切军政民务,都由其负责。总督不仅负责考核所属官吏,其三年大计、分年查阅营伍、考核将弁,悉由总督专管。文官道、府以下以及武官副将以下,皆由总督奏请升调及罢免,每三年大比,由督、抚一同担任监临官,武科充当主试官。此外,总督还需要办理对外交涉事务。
清制,凡是不设置巡抚的省份,由总督代为处理巡抚事务;总督有时也会兼管河道和盐务,比如,直隶总督兼管长芦盐政,两江总督兼管两淮盐政等;另外,有的总督还有特授职务,比如1864年,直隶总督加钦差大臣、三口通商事务,授为北洋通商大臣,并统管天津、山东、奉天海关。
清朝设有八大总督,分别是直隶总督、两江总督、闽浙总督、湖广总督、陕甘总督、两广总督、四川总督及云贵总督。1905年,加设东三省总督,管理奉天、黑龙江、吉林。
二、尚书的职责
尚书是从一品官员,也是清廷“六部一院”的长官。
“六部”是清廷最重要的行政机构,尚书在清代官制中地位显赫,许多还担任军机大臣、大学士,并且直接听命于皇帝。
吏部位于六部之首,主管文官的铨选、考核、任免、升降、调动等事务。从实际情况来看。吏部的职责其实很有限,只能管理朝廷直属机构的中、下级官吏,因为级别较高者由军机处秉承皇帝的旨意任免,而地方各省的中、低级官吏,大多由各省督、抚任免。
礼部负责国家的典礼、学校尤其是科举考试。
户部是清朝财政机关的最高官署,掌管户籍、土地、赋税、俸饷、货币等事务。它一方面是财物行政的监督机构;另一方面又兼管国库的收支,还带有民政、运输仓储等事务。
兵部主管练兵、武器和武官的一切政令,但兵部官员仍是文官。由于皇帝和军机处完全掌管全国军事,兵部并无统兵之权。
刑部受理全国刑事案件,每年会同都察院、大理寺于夏季及八月间办理各省所报刑事案件,主要是大案或要案。此外,还要负责刑罚及监狱等政令。
工部主管全国桥梁、海塘、河务治理的政令,以及国家祭祀场所、京城城垣、帝后陵寝、水利工程的修缮工作。
六部之中,户部管理财务,吏部管理人事,地位最为突出;刑部掌管生杀予夺,兵部督军,也颇有势力;礼部负责礼仪质的工作,可谓清水衙门;工部地位最低。
“一院”指的是理藩院,是清朝主管外藩一切政令的机构,服药负责满、回、藏等地统治阶层的封授、觐见、朝贡、官吏升降等事务。此外,附属国与大清的往来事务,也都由理藩院办理。
三、总督与尚书的对比
就尚书与总督这两个职位的品级而言,尚书在理论上略高半级。但在实际任职时,总督一般会兼任从一品的兵部尚书或者左右都御史,同时也有不少尚书兼任正一品的大学士,比如和珅、张廷玉。
影响权限范围的因素,也有不少:
与皇帝关系好的人,明显地位更高,权利更大,比如雍正的宠臣李卫,鄂尔泰在总督任上时,明显就比工部尚书宪德的地位高;同样,皇帝宠信的尚书,地位权限也更过总督;
在清朝中前期,总督与尚书整体上还能保持均势,并相互制衡。但太平天国爆发后,朝廷为了平定起义,加大了总督的权限,还允许办团练。至此,地方督抚的职权明显开始膨胀,甚至开始逐渐脱离朝廷的掌控。
慈禧向西逃窜时,下诏各省勤王,结果地方不执行,出现“东南互保”的情形。连朝廷都控制不住地方了,尚书的权限自然难以匹敌总督。等到宣统年间,尚书像虚衔,而总督俨然已经成了“土皇帝”,武昌枪响,各省总督纷纷独立。
清朝的尚书,职责与权限上是纵向的,如同一条线,朝廷有权威时,他们地位显赫;总督的职权是横向的,管理一块区域,施展空间更大,朝廷衰落时,他们就是一方诸侯。
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